21 Maggio 2004

L'agricoltura negli spazi periurbani

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"L'agricoltura negli spazi periurbani" è stato il titolo della relazione che Nicola Stolfi, della Direzione nazionale della Cia, ha tenuto alla "Giornata europea dell'agricoltura periurbana" nell'ambito della Conferenza internazionale svoltasi a Barcellona dal 12 al 14 maggio scorsi.
Di seguito riportiamo il testo della relazione.

Premessa

Per una Organizzazione professionale agricola la promozione e la valorizzazione dell'agricoltura nelle aree periurbane assume oggi un significato strategico oltre l'aspetto produttivistico o paesistico ambientale, diventando un tema di carattere "culturale".
Infatti queste aree di "confine" rappresentano una occasione unica per un confronto e per un dialogo più ravvicinato tra la cultura locale e la cultura metropolitana e quindi possono diventare "laboratorio" di nuovi rapporti sociali, economici e produttivi, cruciale per una rivalutazione della nuova realtà rurale.
In un periodo di prolungata crisi economica che colpisce l'intera Europa e nella realtà appena realizzata dell'allargamento della UE ad altri 10 paesi, il che comporterà tra l'altro un blocco al livello del 2004 fino al 2013 dei finanziamenti comunitari a vantaggio del settore agricolo, diventa essenziale che la realtà, le esigenze, le richieste del mondo agricolo siano conosciute e condivise dal resto delle società. Ciò anche in considerazione del fatto che l'imprenditore agricolo non è più solo produttore di generi alimentari ma sempre più spesso tende a diventare fornitore di servizi alla collettività, quali: la difesa del suolo, la valorizzazione dell'ambiente, l'agriturismo, la produzione di energia di fonti rinnovabili. A ciò segue che è la società nel suo complesso che deve riconoscere e valutare ed apprezzare la funzione sociale espletata dall'attività multifunzionale dell'agricoltore.
Oltre a ciò il sostegno dell'agricoltura nelle aree periurbane è favorito dalla prospettiva più generale di una maggiore e diffusa sensibilità maturata dalla società nel suo complesso verso il valore del suolo e del terreno come risorsa scarsa. Finalmente si sta prendendo coscienza che le nuove espansioni urbane, quando e se necessarie, si devono sviluppare preferibilmente su spazi interclusi nel contesto urbano o comunque, se si devono estendere alle cinture urbane periferiche, devono avvenire possibilmente senza compromettere il settore primario.

Le caratteristiche

Le aree periurbane rappresentano, dal punto di vista della potenzialità produttiva agricola, una realtà del tutto particolare e contraddittoria. Infatti da una parte l'alto valore fondario, che costituisce una potente rendita di posizione, normalmente inibisce una spinta ad una intensa attività agricola imprenditoriale.
Al tempo stesso il fatto di avere un mercato di sbocco dei prodotti agricoli così importante, vicino e attraente come quello rappresentato dal centro urbano, pone l'area periurbana in una condizione potenziale di grande opportunità produttiva. Il risultato è che normalmente ci si trova di fronte a: un processo di generale deperimento dell'attività agricola, rischio continuo di cambio di destinazione del terreno, grande "competizione" tra attività concorrenti, occupazione del terreno per attività promiscue, contemporanea e continua rivalutazione del valore fondiario.
Oltre a ciò emergono fenomeni del tutto nuovi determinati dal fatto che la società urbana moderna: in quanto "consumatrice", dimostra di necessitare, per il suo stesso funzionamento fisiologico, di grandi aree di risulta sulle quali poter scaricare i suoi rifiuti; e in quanto sempre più "attenta" alle questioni ambientali, tende a trasferire in zone periferiche quelle attività produttive nocive, ancora oggi ospitate all'interno dei centri urbani.
Dunque a quella che era la classica questione dei terreni della periferia urbana, lasciati non costruiti per sfruttare la loro rendita di posizione, si è sovrapposta una "domanda" aggiuntiva per destinazioni poco "nobili"
E' così avvenuto che le zone agricole di contorno alle grandi aggregazioni urbane, specialmente quelle di proprietà pubblica, essendo regolate dal punto di vista normativo e di mercato come classiche zone non urbanizzate o "zone libere", hanno subito le maggiori aggressioni.
Ne è prova il fatto che la perdita di superficie destinata all'agricoltura, se è un fenomeno generalizzato e incontrovertibile che colpisce inesorabilmente dal dopoguerra ad oggi tutti i paesi europei, diventa cronico ed eclatante specialmente nelle grandi conurbazioni urbane di tutta Europa. Ad esempio nel Comune di Roma, che per estensione è il maggior comune agricolo italiano, la SAU è diminuita nel decennio 1990-2000 del 19% a fronte di una perdita media nella Regione corrispondente Lazio del 14%.
In definitiva caratteristiche delle zone periurbane sono la precarietà territoriale, ambientale, sociale.
D'altra parte, il calo di crescita demografica, registrato negli ultimi anni nei grandi centri urbani di quasi tutta Europa, cui non ha corrisposto una riduzione (almeno in una diretta rispondenza temporale) della superficie urbanizzata e la maturazione generalizzata di una coscienza ecologico-ambientale, stanno favorendo la riconsiderazione di un recupero significativo di tutte le risorse naturali e territoriali e, prima fra tutte, delle aree extraurbane di periferia.
Non è un caso che negli ultimi 10 anni il fenomeno dell'agricoltura nelle aree periurbane sta assumendo una sua fisionomia e una linea di azione sempre più precise.
Diversi sono gli esempi di questa maturazione.
Indicativa in proposito è la grande diffusione delle adesioni di parchi europei registrata alla Fedenatur – la Federazione europea degli spazi naturali e rurali metropolitani e periurbani- ; si è passati infatti dal 1997, anno della sua nascita a Barcellona, da 6 parchi europei alle 14 adesioni di oggi. Questo è un consesso molto importane perché consente un confronto di esperienze molto diversificate e rappresentative di significative realtà europee.
D'altra parte questa tematica è ti tale peso che la Convenzione europea del Paesaggio ha sancito che anche le aree urbane, degradate o deframmentate da una crescita disordinata costituiscono valori sui quali operare. In proposito l'articolo 2 relativo al "Campo di applicazione" cita testualmente:" La presente Convenzione si applica a tutto il territorio europeo delle parti e riguarda gli spazi naturali, rurali, urbani e periurbani. Essa concerne sia i paesaggi straordinari che i paesaggi ordinari che influiscono sugli ambienti di vita delle popolazioni in Europa."
Infine basta citare il fatto che il CESE, Comitato Economico e Sociale Europeo, ha promosso un Gruppo di lavoro che ha elaborato un documento specifico "Agricoltura periurbana", in discussione anche in una sessione di questo Convegno, che analizza il fenomeno in modo approfondito ed indica delle soluzioni molto razionali.
Ma la questione della migliore sistemazione delle aree periurbane dal punto di vista urbanistico e agricolo-produttivo, sostanzialmente deve essere ancora correttamente impostata: si dovranno mettere in atto politiche tese ad equilibrare le condizioni insediate, valorizzando il migliore rapporto con la natura e con le attività produttive in generale.
Così nel rapporto città-agricoltura si dovranno esaltare, soprattutto nelle aree a crescita urbana più equilibrata e diffusa, quegli elementi capaci di stimolare una maggiore crescita e un ulteriore progresso produttivo del settore agricolo, nonostante la persistenza di fenomeni negativi come il consumo di suolo agricolo, l'abbandono, la fuoriuscita dei giovani dall'attività produttiva, la diffusione del part-time e la tendenza a praticare l'agricoltura estensiva. Bisogna cioè sfruttare in questo caso le particolari opportunità economiche e sociali, le dotazioni di servizi e di infrastrutture; la capacità di diffusione di know-how tecnologico ed imprenditoriale, tipiche delle aree periurbane.
E' evidente a questo punto che la stessa vicinanza al mercato cittadino dovrebbe incoraggiare ed influenzare in queste aree anche una offerta di prodotti agricoli particolarmente adatti, per qualità nutrizionali e organolettiche, al consumo del cosiddetto "circuito corto" del mercato urbano.
Per una opportuna ed efficace destinazione agricolo-produttiva di aree periurbane, risulta utile pensare, oltre che a definire contenuti normativi e amministrativi specifici (indici di edificabilità, vincoli di destinazione, localizzazione dei servizi e opere pubbliche), ad impostare una politica di programmazione territoriale a livello zonale sovracomunale, che punti ad una valorizzazione del settore primario, in un corretto contesto ambientale anche rispetto agli altri settori concorrenziali.
Anzi più compiutamente, per dare peso e continuità agli interventi è necessario che si imposti, come l'attuale suggerisce il documento del CESE citato, anche particolari strumenti di gestione.
In grandi linee la casistica comunque cambia se si tratta di aree di proprietà privata e in subordine se il proprietario sia un imprenditore agricolo o altro soggetto, oppure aree di proprietà pubblica.
Nel primo caso è utile pensare sostanzialmente ad attivare un regime di incoraggiamento che può non consistere necessariamente nella assegnazione di aiuti economici diretti alle aziende agricole. Ad esempio per la diffusione di pratiche agricole a basso impatto ambientale, particolarmente interessanti in tali zone a motivo della vicinanza del mercato cittadino estremamente ricettivo a tali prodotti, si rivelerebbe strategica la predisposizione di razionali interventi di tipo gestionale, commerciale ed organizzativo. Inoltre ad incitamento e rafforzamento di questa azione, si potrebbe attivare un sistema di tassazione fondiaria privilegiata.
In proposito permettetemi di riportare sinteticamente l'esperienza acquisita con la realizzazione del Progetto Life "Il Parco Agricolo di Palermo" realizzata dalla Confederazione Italiana Agricoltori ormai nel lontano 1997. Si trattava di recuperare e valorizzare un'area di oltre 700 ettari costituita da piccoli appezzamenti di proprietà privata coltivati ad agrumeti in continuo e lento deperimento. Il risultato più importante è stato il recupero, sia da un punto di vista propriamente ambientale - obiettivo "specifico" dei Programma Life - sia da un punto di vista più propriamente agricolo- produttivo. Nel caso in questione, l'integrazione di questi due aspetti, ambientale ed economico, si è dimostrata inscindibile. In una zona urbana periferica come quella che cinge la città di Palermo - con tutti i complessi problemi di carattere sociale che essa presenta, era illusorio pensare ad un programma di miglioramento ambientale senza tentare di consolidare le attività produttive agricole al fine di garantire un reddito più adeguato agli imprenditori che vivono nella zona.
Se si fosse riservata attenzione solo all'aspetto ambientale, il "Progetto" si sarebbe ridotto ad una semplice azione - come si dice - di "cosmesi estetica" decontestualizzata dalla realtà agricola i cui risultati, anche se positivi, sarebbero, però, sempre e ovunque, di breve durata Con il "Progetto" si è tentato, dunque, di integrare le due funzioni e attivare un meccanismo in grado di migliorare, da una parte, in via diretta, il reddito degli agricoltori locali e, dall'altra parte, di creare nuove opportunità e occasioni di lavoro e di offrire ai palermitani la possibilità di poter sfruttare un grande polmone verde.
Se gli obiettivi del progetto sono stati tutti raggiunti, il fallimento successivo, che vede oggi la situazione compromessa esattamente come prima dell'intervento, è dovuto al fatto che l'amministrazione pubblica non è stata capace di dare continuità al progetto una volta esaurito il finanziamento Life.
Nel caso di terreni invece della proprietà privata non di soggetti agricoli, si potrebbe prevedere di attribuire delle facilitazioni economiche a chi decidesse di concedere in affitto i terreni ad imprenditori agricoli, ad esempio attraverso la stipula di contratti in deroga.
Non bisogna trascurare che nelle zone periurbane sarebbe vantaggioso valorizzare tutto il patrimonio edilizio di casali esistenti, per un recupero generalizzato del settore primario, anche attraverso la diffusione dell'agriturismo.
Nel caso di proprietà pubblica, potrebbero essere previste forme di concessioni o di affitto a vantaggio di imprenditori agricoli per la conduzione dei fondi o per usi agrituristici.
Emblematica al riguardo sembra l'esperienza realizzata da Romanatura, la società di gestione di 14 aree protette del Comune di Roma per complessivi 14.000 ettari. Questa società sta completando l'iter dei Piani delle aree protette del sistema e prevede in molti parchi di realizzare, mediante convenzioni e bandi di gara di assegnazione di aree demaniali, nuove "fattorie didattiche urbane". Allo stato attuale 6 cooperative agricole, vincitrici dei bandi in 6 differenti parchi hanno ospitato nei primi due anni 20.000.alunni delle scuole di Roma. Gli alunni, seguiti in questo percorso da insegnanti e da agricoltori-animatori, hanno modo di conoscere i fondamenti del lavoro agricolo, imparare a riconoscere animali e piante, apprendere, attraverso laboratori didattici, le tecniche della lavorazione del pane, della trasformazione delle olive in olio e del latte in formaggio. Il progetto è stato finanziato integralmente dal Comune di Roma per circa 500.000 euro all'interno di un programma di recupero del disagio infantile.

Tendenze

E' indubbio che il destino delle zone periurbane sarà segnato con effetti concomitanti sia dalla nuova Politica agricola comunitaria, sia dalla evoluzione delle normative urbanistiche adottate dai vari stati membri.
E' dunque necessario comprendere la genesi dei fenomeni e gli effetti a medio e lungo termine che si potranno determinare sul territorio e quindi ipotizzare risposte pianificatorie e di governo adeguate ai processi in atto.
La nuova politica agricola dell'Unione europea ha introdotto tre nuovi principi che condizioneranno certamente anche il destino delle aree agricole perturbane. Si tratta concretamente del: "disaccoppiamento" e cioè il progressivo abbandono del legame tra sovvenzione e produzione, basato sull'assegnazione dei finanziamenti legati non più alle superfici o alle tipologie colturali ma al reddito aziendale e più esattamente alla sua media della serie storica degli ultimi 3 anni; la "modulazione obbligatoria" e cioè il trasferimento delle risorse economiche dal primo pilastro "il sostegno al mercato" al secondo pilastro "lo sviluppo rurale", tendente a ridurre gli aiuti diretti alle imprese, in modo da trasferire risorse dalla produzione alle misure e alle disposizioni della protezione; la "condizionalità" e cioè il rispetto di norme obbligatorie in materia di ambiente, di sanità pubblica e di benessere degli animali e la concessione dei contributi "a condizione che" l'agricoltore applichi buone condizioni agronomiche e ambientali.
L'effetto combinato di questi tre principi sul destino delle aree periurbane non è univoco e scontato, dipendendo da un complesso mix di fattori (prezzi di mercato, alternative colturali, possibilità di impiego in altri settori) tuttavia si possono ipotizzare alcuni scenari.
Il fatto che il sostegno economico alle imprese agricole non sarà più legato alla quantità della produzione, che l'attività agricola sarà sempre più condizionata da vincoli ambientali e che sarà premiata una produzione di qualità e una politica di sviluppo rurale, in un certo modo polarizzerà l'attività agricola. E' prevedibile cioè che, se da una parte usciranno dal mercato le aziende agricole più deboli, in quanto poco stimolate, per le nuove tendenze descritte ad un incremento produttivo, dall'altra quelle più attrezzate troveranno nel miglioramento qualitativo o nell'integrazione con attività connesse (agriturismo, difesa del suolo, valorizzazione dell'ambiente) le opportunità per migliorare le loro condizioni economiche. Queste condizioni sono ancora più esasperate proprio nelle aree perturbane, non foss'altro per il fatto che la vicinanza ai centri urbani comporta condizioni ambientali normalmente più sfavorevoli.
Il documento "L'agricoltura nelle aree periurbane" del CESE evidenzia che le aree periurbane potrebbero essere assimilate alle zone svantaggiate come definite dall'articolo 20 del Regolamento 1257/99 sullo sviluppo rurale e cioè zone in difficoltà o per ragioni naturali o ambientali. In questo caso gli agricoltori operanti in queste aree avrebbero diritto ad una indennità aggiuntiva proporzionale al vincolo naturale o ambientale nel quale sono costretti ad operare.
Questa opportunità si rileverebbe estremamente utile in quanto si potrebbero finalmente realizzare nelle cinture urbane quegli "anelli di transizione" dall'ambiente urbano al rurale, essenziale e strategico sia dal punto di vista della produzione agricola sia della salvaguardia ambientale, sia ad esempio per la creazione di carbon-sink agricoli e forestali.
Molto più complessa ed articolata si presenta evidentemente la prospettiva osservata dal punto di vista della normativa urbanistica. E ciò sostanzialmente perché in questa materia sussiste, al contrario della politica agricola, una grande autonomia nelle politiche nazionali della programmazione territoriale.
In questo caso comunque valgono alcuni principi generali e linee di tendenza. Da una parte si può confermare la sostanziale inefficacia dei soli vincoli normativi come contromisura al formarsi dell'insediamento sparso e dunque diventano essenziali i programmi regionali di pianificazione e di governo dei territori extraurbani. Dall'altra, proprio in connessione con quanto detto circa le tendenze della nuova politica agricola comunitaria, perde peso e vigore la posizione avanzata e illuminata di chi proponeva che nella definizione della programmazione territoriale dovessero entrare anche parametri legati alla suscettività e alla fertilità dei terreni.
In ogni modo sembra avanzare, ormai incontrastata, la necessità di sviluppare piani urbanistici integrati con il rilancio di una nuova pianificazione di area vasta più ispirata al progetto che alla norma e una tendenza generale a che le comunità locali abbiano un ruolo sempre più decisivo nella definizione delle linee di programmazione territoriale. Se ciò avviene già da tempo in alcuni paesi europei, tipo la Francia, dove questo sistema ha già una metodologia e una prassi consolidata, questo sistema si sta finalmente allargando ad altre realtà nazionali importanti. Così anche la formazione dei Piani regolatori dei Comuni dovrebbe contemplare una fase importante di consultazione di tutti i portatori di interesse.
Solo in questo modo si riusciranno a isituire contratti di gestione agricola e territoriale "durevoli" per consolidare una relazione contrattuale tua amministrazione pubblica, cittadini e agricoltori.


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