I lavori del seminario nazionale su 
“L’agricolturae gli strumenti territoriali”

In un clima fortemente positivo e di intensa e costruttiva partecipazione si è svolto il seminario nazionale su “L’agricoltura e gli strumenti per lo sviluppo territoriale”, il 20 e il 21 settembre ad Ascea Marina (Sa).

Deciso dalla Direzione nazionale della Cia, il seminario è stato realizzato con l’ottimo contributo organizzativo e l’ospitalità del Gruppo di azione locale (Gal) del Cilento, nel cuore del Parco nazionale del Cilento.

Sostanzialmente raggiunti gli obiettivi proposti: richiamare l’attenzione sull’esigenza di complementarietà tra i diversi assi della programmazione regionale, verificare che adeguata massa critica di risorse e di politiche confluisca nei territori e che vi sia un pieno utilizzo delle risorse comunitarie, favorire la formazione di competenze nel campo della progettazione dello sviluppo territoriale,  mettere a confronto le esperienze realizzate dalla Cia nei diversi contesti territoriali, dai Patti territoriali, ai contratti di programma, ai programmi Leader, al partenariato sui Psr, i Por e complementi di programmazione.

Il Seminario è iniziato con i saluti di Diego Meli, presidente della Cia di Salerno e di Eligio Troisi presidente del Gal Cilento.

Nell’intervento di apertura, Alfonso Pascale, vicepresidente nazionale Cia, ha richiamato i problemi dell’allargamento dell’Europa come occasione per ridisegnare i profili della politica regionale europea e la necessità che la politica di sviluppo rurale non sia solo europea, ma si avvalga anche di risorse nazionali e regionali, a partire dalla prossima finanziaria e dalle leggi di bilancio delle Regioni. Pascale ha inoltre sollecitato correzioni significative a norme contenute nei Decreti legislativi di orientamento agricolo, soprattutto per quanto riguarda la definizione dei distretti agricoli e rurali.

La relazione introduttiva di Rosanna Contri, responsabile delle Politiche strutturali, sviluppo rurale e programmazione negoziata della Cia nazionale, ha proposto di riaccendere i riflettori sull’assetto programmatorio regionale indicando alcuni aspetti meritevoli di ripensamento. In particolare il superamento della connotazione settoriale e tradizionale di politiche che dovrebbero essere di sviluppo rurale; l’entità più consistente di risorse endogene, nazionali e regionali, per l’agricoltura multifunzionale; lo snodo problematico della complementarietà, tutt’ora insufficiente, tra gli atti di programmazione; una verifica sull’avvio della programmazione integrata territoriale all’interno della quale dovrebbe rientrare l’esperienza della programmazione negoziata, dei patti territoriali innanzitutto.

Il seminario si è avvalso delle comunicazioni di Franco Mantino dell’Inea che ha analizzato le realtà e le prospettive di integrazione nelle diverse scelte regionali di sviluppo territoriale e di Dolores Deidda del Formez che, a proposito di programmi integrati territoriali,  ha sottolineato “l’occasione” complessa e da non sottovalutare e la metodologia della concertazione come prerequisito della qualità della progettazione.

Contributi al dibattito sono pervenuti da A. Minciullo del servizio per le Politiche dei fondi strutturali comunitari del ministero dell’Economia e Finanze e da R. Landi dell’assessorato Agricoltura delle Regione Campania.

Le ricche e diversificate esperienze del territorio sono state messe in risalto e in rete dagli interventi di M. Lunetta, N. Spagnuolo,  P. Pileggi, M. Pretolani, G. Catania, P.Cornacchia, I. Moscamora, G. Mangone, A. Di Lallo, L. Savoia,  A. Troiano, G. Pascucci, G. Livolti, E. Troisi.

Il dibattito ha anche sollecitato approfondimenti a livello locale, soprattutto nelle aree del centro-nord, sulle problematiche dei distretti agricolo-rurali e sull’esigenza di formazione diffusa sulle politiche di sviluppo territoriale.

Il presidente nazionale della Cia, Massimo Pacetti, ha concluso i lavori del seminario, sottolineando il significato del lavoro fatto come tappa di un percorso che porterà a mettere a punto le idee con cui andare al confronto con il Governo sulla riforma della politica agricola comune.

Tra i punti da fissare e su cui il territorio dovrebbe lavorare, ha sostenuto il presidente, vi sono: una nuova fase di concertazione nelle Regioni; la necessità del coordinamento nella programmazione regionale; la presenza della Cia nel campo dei servizi forti e di eccellenza, non disperdendo le esperienze fatte negli anni, liberando e valorizzando risorse umane e portando avanti i risultati della Conferenza nazionale sui servizi.

Intervento introduttivo di Alfonso Pascale

1) Accrescere la capacità di spesa delle istituzioni e del tessuto imprenditoriale perché nemmeno un Euro vada perduto;

2) assicurare alla politica di sviluppo rurale adeguate risorse finanziarie nazionali e regionali;

3) difendere la scelta federalista regionalizzando anche la programmazione negoziata;

4) valorizzare la concertazione come mezzo per integrare e rendere complementari risorse, strumenti e programmi;

5) irrobustire il patrimonio di risorse umane della Cia cresciuto nelle esperienze di sviluppo locale.

Si possono sintetizzare in questi cinque punti gli obiettivi e le problematiche che intendiamo verificare con il Seminario nazionale di oggi e domani.

Le Regioni italiane hanno dato una buona prova in termini di capacità di spesa dei fondi strutturali per il periodo di programmazione 1994-1999. L’avvio del nuovo ciclo non è stato dello stesso segno. Un giudizio negativo sarebbe tuttavia ingeneroso. Vi sono ampi margini di recupero, facendo funzionare i meccanismi di monitoraggio e di “premialità” al fine di contrastare le inefficienze emerse nel ciclo precedente.

Fare bene significa anche avere le carte in regola per partecipare attivamente al dibattito sul futuro degli interventi strutturali nell’Europa ampliata.

L’allargamento deve rappresentare, tra l’altro, l’occasione per valutare e ridisegnare alcuni profili della politica regionale europea. Il Governo italiano, in occasione del Forum di maggio sul Rapporto Barnier, ha proposto di mantenere una politica di coesione estesa potenzialmente a tutta l’Unione; che promuova l’integrazione tra i diversi territori; che garantisca regole comuni e condivise; che redistribuisca le risorse finanziarie evitando “guerre” tra aree a colpi di incentivi. Si avanza l’idea, cioè, di una politica di coesione intesa non come una politica di compensazione degli svantaggi esistenti, ma di creazione di occasioni di sviluppo aggiuntive. Dunque, ancora, una politica strutturale, capace di intervenire sulle radici profonde del ritardato sviluppo: i mercati, le reti, i servizi, le infrastrutture, le risorse umane, le capacità innovative e imprenditoriali, le pubbliche amministrazioni.

A mio avviso, tale dibattito difficilmente diventerà più concreto se non si affronterà contestualmente il tema della “governance”. Si tratta di semplificare le istituzioni e le normative europee per avvicinarle ai cittadini. Dare più spazio agli Stati e alle Regioni. Uscendo da quella retorica paneuropea che ha sovrapposto malcerte competenze comuni a quelle, appunto, degli Stati, in aree nelle quali non si capisce chi è responsabile di che cosa.

La via percorribile appare quella di affidare ad una Convenzione -costituita sul modello dell’organo che ha elaborato la Carta dei diritti fondamentali- il mandato di presentare un progetto di Costituzione europea, che definisca i suoi compiti ed il livello delle sue competenze, i diritti fondamentali, i rapporti tra i poteri, il sistema di governo e le regole per il finanziamento del bilancio.

Sull’allocazione delle competenze tra livello comunitario, nazionale e regionale in Europa, i principi ispiratori dovrebbero essere quelli della chiarezza, della trasparenza e della responsabilità, che sono principi generali, e quelli della proporzionalità e della sussidiarietà, che sono principi specifici. La proporzionalità suggerisce di restringere l’ambito dell’azione comunitaria a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi del Trattato. La sussidiarietà dovrebbe orientare verso una competizione produttiva tra diverse soluzioni ai problemi ed una riduzione dei costi delle decisioni al livello nazionale e comunitario. Essa, dunque, dovrebbe operare come strumento di integrazione, piuttosto che di disintegrazione, e consentire adattamenti rapidi e flessibili alle sfide poste dalla globalizzazione.

Il successo politico dell’Europa in un’economia globalizzata dipende dalla conservazione della diversità dei comportamenti e degli obiettivi delle regioni che la compongono; soltanto in questo modo è possibile affrontare le diversificate e mutevoli vocazioni territoriali. E’ dalla tensione tra concorrenza tra territori e crescita dell’integrazione economica che, infatti, ci si attende lo sviluppo di un ambiente dove idee, innovazione e progresso sociale possano prosperare.

L’attacco terroristico all’America ed a tutto il mondo libero pone all’Europa l’esigenza di uno scatto straordinario nella direzione della sua unità per essere protagonista nel governo della globalizzazione. Ed è proprio la necessità di operare nella dimensione europea la motivazione di fondo per cui sarebbe auspicabile la conferma, il 7 ottobre prossimo, della legge di revisione costituzionale sul federalismo solidale, non a caso contrastata sia da coloro che sono portatori di una visione centralistica che da quelli pervasi da una concezione egoistica dei localismi, accomunati tuttavia da una dose considerevole di euroscetticismo. La legge approvata nella passata legislatura, sebbene da migliorare e completare, costituisce la base necessaria su cui modellare l’impianto federalista europeo e la condizione per garantire la molteplicità dei sentieri di sviluppo locale, la complementarietà degli strumenti e delle risorse, lo sviluppo della pratica della concertazione sociale e del partenariato istituzionale.

Anche per queste carenze, la politica di sviluppo locale in ambienti rurali non decolla e si oscilla tra impostazione settoriale prettamente agricola e distrettualità agroindustriale. A differenza di ciò che avviene in altri sentieri di sviluppo locale, il vantaggio competitivo che si realizza in un territorio rurale è dato da una particolare cultura, rappresentata dal patrimonio di conoscenza, che comprende le tecnologie, le abilità professionali, la disponibilità di servizi specializzati e la consapevolezza dell’ambiente. Una conoscenza specifica, accessibile solo a chi fa parte della comunità di cui quella conoscenza è patrimonio. E attivabile solo attraverso processi di socializzazione e concertazione delle risorse umane che vivono in quel determinato territorio.

La politica di sviluppo rurale non può essere solo europea, ma deve avvalersi anche di risorse nazionali e regionali, a partire dalla prossima finanziaria e dalle leggi di bilancio che si approveranno nelle Regioni. L’“effetto-guerra” non può comportare una disattenzione verso queste problematiche.

Occorre, inoltre, apportare correzioni significative ad alcune norme contenute nei Decreti legislativi di orientamento agricolo, evidentemente compilate in fretta, senza una reale concertazione con le organizzazioni agricole.

Un primo aspetto attiene alle convenzioni con la pubblica amministrazione al fine di favorire lo svolgimento di attività funzionali alla manutenzione del territorio. Si dimentica, infatti, che un’analoga norma, meglio scritta, era già stata inserita nella legge finanziaria 2001. Ed ora non si sa se questa nuova previsione cancella la precedente o se quella vive in base al principio di specialità, essendo riferita solo alle zone montane.

Per quanto riguarda i distretti agricoli e rurali, si segue una logica verticistica non rispettosa dell’autonoma capacità del territorio di autodefinirsi. Mentre in Francia sono le comunità locali e le organizzazioni di rappresentanza a dar vita ai “pays”, con uno statuto, un progetto e norme autorizzative, urbanistiche e di tutela ambientale e paesaggistica da concordare con le autorità di governo, da noi il compito di individuare i distretti viene affidato alle Regioni senza peraltro precisare i connotati particolari che essi devono avere e gli effetti pratici della delimitazione. Tale carenza è dovuta anche al fatto che il provvedimento non è ancorato ad una chiara scelta nella direzione di una gestione durevole del territorio.

L’esperienza dei Leader, negli anni 90, ha fatto nascere anche nelle nostre strutture una nuova leva di animatori e agenti di sviluppo rurale, che ora dobbiamo irrobustire inserendoli nel nostro sistema integrato dei servizi. Dobbiamo partire da quello che abbiamo creando valore aggiunto, con le interrelazioni tra le varie componenti del sistema ed il miglioramento degli assetti organizzativi. Importante è la consapevolezza che si tratta di un “pezzo” decisivo della nostra Confederazione, da cui dipende la nostra capacità di incidere nei processi di sviluppo, di accreditarsi nel rapporto con le istituzioni locali e con le altre forze sociali organizzate, di alimentare il nostro progetto strategico con una lettura continua, sul campo, dai cambiamenti in atto.

A questo proposito, la vicenda meridionale è emblematica. Nel Mezzogiorno la fine delle politiche assistenzialiste e centraliste non è coincisa con l’avvio di una nuova politica. Si è però incominciato a ricrearsi la fiducia -primo ingrediente dello sviluppo- proprio attorno a piccoli progetti di rilancio locale, ad una deriva culturale che investe un pò tutti. Si pensa finalmente a come si è, e non a come diventare uguali a quelli del nord.

L’azione del nuovo governo è per ora quasi paralizzato dal contrasto tra un’anima “liberista” ed un’altra “assistenzialista”. Ed il conflitto tra queste due linee si è intrecciato con quello relativo all’attribuzione delle competenze delle politiche centrali per il sud, contese tra i diversi ministeri. La paralisi ha investito anche il Dipartimento sviluppo e coesione e la società operativa sviluppo Italia. Nel frattempo, emergono proposte per rilanciare gli investimenti e l’occupazione che non producono alcun impatto positivo per il Mezzogiorno e per l’agricoltura, con il rischio di aggravare gli squilibri. Inoltre, si è fatto un gran parlare delle infrastrutture, a partire da quelle relative all’uso razionale delle risorse idriche ed allo sviluppo dell’irrigazione, attraverso la promozione di opportune intese tra le Regioni interessate. E’ stato merito della Cia aver sollevato tale questione per affrontare rapidamente la crisi idrica che colpisce il sud. Ma, al di là dei proclami, non si intravedono azioni concrete da parte del Governo.

I cambiamenti che hanno segnato il Mezzogiorno nell’ultimo decennio derivano essenzialmente da due fattori. Il primo riguarda la fine dell’intervento straordinario, che ha indotto il radicamento di maggiori dinamismi nei gangli del tessuto produttivo. Il secondo concerne l’accrescimento della vischiosità tradizionale dell’economia meridionale, dovuto al fatto che lo sviluppo non si è accompagnato con la qualità sociale.

Il sistema agricolo alimentare meridionale è pervaso da entrambi questi elementi. Da una parte, si è consolidato il primato a livello europeo sul piano qualitativo e quantitativo delle produzioni mediterranee, destinate prevalentemente a consumi elastici e ricchi. Dall’altra, permane la debolezza delle infrastrutture e degli impianti di trasformazione e commercializzazione e si aggrava la sottrazione di valore aggiunto, di opportunità occupazionali e di reputazione nel mercato, a danno della produzione primaria valorizzata da strutture collocate nel centro-nord.

E’ evidente l’esigenza di un rilancio delle politiche pubbliche, per promuovere uno sviluppo di qualità, in grado di rispondere alle esigenze di compatibilità ambientale ed alle nuove attenzioni dei consumatori nei confronti della sicurezza alimentare. Ma preliminare è una riflessione approfondita sugli strumenti per lo sviluppo territoriale, a cui vogliamo contribuire con il nostro seminario.

La relazione di Rosanna Contri

Questo è un seminario che abbiamo pensato per dare impulso e spazio di agibilità alla rete dei nostri saperi e delle nostre esperienze nel campo delle politiche strutturali e della programmazione dello sviluppo territoriale ed inoltre per suggerire alle nostre agende politiche una verifica, per così dire di medio termine, dell’impianto attuativo delle politiche derivanti da Agenda 2000.

Già nel titolo c’è tratteggiato il percorso logico che intendiamo proporre: dalle esperienze, numerose e di qualità sviluppate nella concertazione, nel partenariato e nella progettazione, possiamo ricavare un quadro dei principali problemi aperti a indicare alcuni bersagli obiettivo di particolare significato politico rispetto alla nostra esigenza precipua, che è quella di valorizzare l’agricoltura multifunzionale nelle politiche di sviluppo e coesione.

Nel seminario di fine gennaio avevamo individuato alcuni punti critici nelle scelte attuative operate nel territorio, proponendo di richiedere correzioni nei documenti di programmazione e rilanciando la concertazione e il partenariato.

Correzioni, dicevamo, soprattutto riguardo alla necessità di dotare di finanziamenti adeguati le misure per la diversificazione, di concentrare le dotazioni finanziarie su un numero più limitato di misure, di ottenere dalle autorità di gestione una maggiore responsabilità per scelte più concentrate, efficaci e integrate.

Ora la programmazione è veramente alla prova dei fatti ed è in pieno svolgimento nonostante i ritardi dovuti soprattutto alla farraginosità dell’impianto burocratico comunitario che ha prodotto ben 77 Programmi regionali solo nel nostro Paese, tra Psr, Por, complementi di programma e Leader.

Quindi è venuto il momento di riaccendere i riflettori su alcuni aspetti dell’assetto programmatorio che meritano un ripensamento e una ricalibratura.

Ci riferiamo innanzitutto alla connotazione settoriale di politiche che dovrebbero essere di sviluppo rurale ed invece hanno mantenuto per lo più una logica tradizionale ed alla scarsa disponibilità di fonti di finanziamento endogene delle politiche di sviluppo in agricoltura per cui, di fatto, le politiche di sviluppo rurale si fanno solo con le risorse comunitarie o non si fanno per nulla e non sembrano essere considerate politiche nazionali e regionali a pieno titolo.

Parliamo, inoltre, di rischio che molte risorse rimangano inutilizzate per carenza di disponibilità finanziaria da parte dei privati per il cofinanziamento, delle necessità di coordinamento del sistema degli incentivi, di attivazione di un lavoro più efficace per ottenere le riserve di premialità, quella comunitaria del 4 per cento e quella nazionale del 6 per cento da assegnarsi separatamente e da valutare per ogni programma operativo o documento unico di programmazione.

Entro il 30 settembre le Regioni dovranno precisare la scelta dei Pit per accedere alla riserva di premialità, ma riserva di premialità sappiamo che significa criteri da rispettare, di avanzamento istituzionale (sportelli unici per le imprese, servizi per l’impiego, pianificazione territoriale e paesistica, attuazione dei servizi idrici integrati, istituzione delle Arpa), criteri di integrazione e di concentrazione delle misure. Sui Psr e i Por alcuni dati spot aggiornati: nelle regioni fuori obiettivo 1 solo il 13,5 per cento degli impegni finanziari è destinato alle misure previste dall’art. 33 del reg.to 1259/99 sullo sviluppo rurale e cioè l’incentivazione di servizi e infrastrutture per favorire la diversificazione aziendale e quindi l’integrazione fra il settore agricolo e gli altri settori di attività; i Docup dell’Obiettivo 2 non hanno spazi per l’agricoltura, se si esclude la provincia di Trento che ha riservato il proprio Docup quasi completamente alle aree rurali; nelle regioni dell’Obiettivo 1 il 26,6 per cento delle risorse va alle infrastrutture ed in gran parte per le risorse idriche e solo il 6,2 per cento alla diversificazione che comporta misure con cui si promuove lo sviluppo rurale; il 90 per cento delle somme erogate a oggi si riferisce alle vecchie misure di accompagnamento, il 10 per cento ai nuovi interventi.

E a proposito di quest’ultimo dato, dello stato della spesa del Feoga garanzia, noi sosteniamo che bisogna guardarsi dall’entusiasmo sulla capacità di spesa del nostro Paese il quale, nel primo anno della Riforma, ha speso più di tutti i paesi comunitari per il Regolamento 1259 sullo sviluppo rurale.

Perché deve essere chiaro a tutti che il plafond assegnato al nostro Paese rimane inalterato, così pure le spettanze regionali, anche se qualche anno si può fare compensazione infraregionale, ma la programmazione deve arrivare al 2006 e occorre badare a non prosciugare le risorse nei primi anni lasciando scoperti gli ultimi.

E’chiaro oggi che c’è un problema di entità delle risorse che le Regioni mettono a disposizione per le politiche di sviluppo rurale e territoriale, che deve essere maggiore, e delle scelte delle misure e dei bandi da attivare (qualche dubbio sui cosiddetti Bandi pronta cassa, possiamo sollevarlo?) e c’è un problema di risorse nazionali per l’agricoltura multifunzionale che deve essere posto nella prossima legge finanziaria.

Se non poniamo con una certa forza queste due esigenze, non usciremo dalla frustrazione presente in molte regioni nelle quali si soddisfa soltanto il 30% delle graduatorie, le risorse sono principalmente dedicate all’agroambiente (classici aiuti al reddito indiretti) e non ve ne sono altre per gli investimenti aziendali o lo sviluppo locale.

L’esigenza di velocizzare l’impiego delle risorse, indotta dai meccanismi del Feoga Garanzia, ha creato distorsioni nelle scelte attuate a livello locale. Preferire interventi di facile attuazione per avere livelli soddisfacenti di spesa, anche a scapito di azioni più efficaci ma con tempi di realizzazione più lunghi, dopo due anni va ripensato.

E se la Commissione europea, come pare, intende spostare tutto lo sviluppo rurale nel Feoga garanzia, occorrerà essere pronti a dire che, mantenendo le procedure attuali, non si va nella direzione giusta.

Lo snodo problematico che ci sembra assolutamente centrale per le forze politiche a livello nazionale e regionale e per le organizzazioni economico-sociali -non a caso l’abbiamo inserito anche nel titolo del seminario- è però oggi quello della Complementarietà tra i molteplici atti della programmazione dello sviluppo territoriale.

Complementarietà insufficiente e/o dichiarata solo formalmente.

Piani di sviluppo regionale e Docup, Por e complementi di programma, Pit che si declinano anche come Pif, programmi integrati di filiera, Pis, programmi integrati strategici, Piar di aree rurali, Pir, programmi integrali regionali, le iniziative comunitarie Leader, Equal, Urban e Interreg, patti territoriali e contratti di programma sono strumenti di programmazione che hanno investito nella trasformazione dei contesti territoriali non solo da un’ottica settoriale, ma che finora hanno dialogato poco o nulla tra di loro.

Credo che in ogni regione si debba fare un serio e onesto riesame dello stato delle politiche, dall’ottica della complementarietà come criterio espresso ed effettivamente praticato, anche per controllare che sufficiente massa critica di politiche e di risorse confluisca in determinati territori e che vi sia un pieno utilizzo delle risorse comunitarie.

Complementarietà è criterio complesso da realizzare ed è anche uno dei problemi irrisolti che le politiche pubbliche comunitarie e nazionali, nelle loro relazioni, si trascinano nel tempo.

Esiste un problema di complementarietà tra obiettivi e strumenti su scala comunitaria e nazionale ed esiste anche un problema di complementarietà su scala territoriale regionale, nel senso che non ovunque la definizione di aree prioritarie nella programmazione regionale comporta il favorire in queste aree l’integrazione tra programmi diversi (accade, ad esempio, che i programmi Leader siano interventi di compensazione per quelle aree che sono state escluse dagli altri programmi).

Complementarietà significa innanzitutto integrazione efficace tra risorse, programmi, strumenti, tra amministrazioni e strutture responsabili degli interventi nelle aree rurali, non solo con l’ottica di evitare duplicazioni, ma nel senso che la programmazione regionale la deve assicurare in modo chiaro e strategico.

Come si può realizzare concretamente questa complementarietà?

Nella scelta delle aree per ottenere un riequilibrio territoriale, nella scelta dei beneficiari e dei territori, interventi dei Por e dei Docup che possono essere indirizzati ad aree Leader vecchie e nuove al fine di completare la realizzazione di azioni, così come con Leader + si potrebbe dare priorità ad aree e interventi scelti nei Por e Docup per realizzare la componente immateriale delle azioni. Altri esempi: Gal che, insieme ad altri, nelle zone di più spiccata ruralità siano promotori di Pit e beneficiari di azioni Por; Patti territoriali che possono diventare nucleo di programmi integrati territoriali o Pit che si innestino nei Patti per evitare che ad ogni stagione si ricominci da capo azzerando le esperienze precedenti; trasferire la metodologia della programmazione negoziata nel processo di definizione dei programmi strutturali, degli strumenti e delle procedure.

In alcune regioni si è proceduto correttamente, in altre meno. Programmi Leader regionali e Docup delle aree Obiettivo 2 andranno relazionati, ad esempio, visto che sono stati elaborati in tempi differenti e bisognerà controllare anche la concreta applicazione dei criteri di selezione perché vi sia rispondenza tra obiettivi e istanze e bisogni dei territori.

Una forte sollecitazione sul tema della complementarietà viene anche dal Cnel all’interno del quale, con il contributo di tutte le parti sociali e istituzionali, è stato predisposto un documento da sottoporre alla Conferenza dei presidenti delle Regioni, riprendendo il Leader + come spinta propulsiva per le politiche regionali.

Ancora oggi nessun Programma Leader + Regionale è stato approvato definitivamente dalla Commissione, ma tra settembre e ottobre una decina di Plr dovrebbero essere approvati.

Sulle tematiche dei programmi Leader e di come accompagnare la riflessione dal Leader II al Leader + abbiamo tenuto incontri interregionali nel mese di luglio.

L’impressione più netta che ne abbiamo ricavato è quella di una esperienza di tipo “carsico” che concretamente, anche se in modo non spettacolare, ha segnato cambiamenti di comportamenti, di abitudini, di culture nelle istituzioni e nelle comunità locali coinvolte in una programmazione dello sviluppo locale concertato dal basso. Uno sviluppo locale concepito per le aree rurali, ma non riservato agli interventi settoriali in agricoltura, valorizzatore di risorse endogene delle aree rurali (agricoltura e prodotti tipici, artigianato, Pmi, turismo rurale) con il partenariato come elemento essenziale.

Siamo stati presenti in quasi la metà dei Gal del Leader II, cioè abbiamo una rete di risorse umane, un nucleo di animatori di sviluppo locale che andrebbe rimotivato e valorizzato.

Nel merito poi della prospettiva, dal nostro punto di vista, il Leader + deve mantenere le caratteristiche di iniziativa pilota, di progettazione integrata locale dal basso, con adeguata massa critica per concentrare risorse su un numero limitato di territori e ottenere il massimo effetto moltiplicatore delle iniziative, in una logica di consolidamento delle esperienze di eccellenza realizzate nella passata programmazione.

La pubblicazione Formez - Inea, inserita in cartella, con una raccolta di casi innovativi dal Leader II e di casi studio di Patti territoriali specializzati e non, è un ottimo supporto metodologico e una esemplificazione eccellente di quella complementarietà di cui parliamo e che in questo caso è praticata.

La vera grande novità della fase di programmazione in corso è però quella relativa ai Programmi integrati territoriali.

Scorrendo i Por e i relativi complementi di programmazione delle Regioni dell’Obiettivo 1, non si può non pensare che si sta aprendo una nuova stagione per la progettazione territoriale, con le Regioni che decentrano parti percentuali di attività programmatoria, con l’attivazione delle partnership nel territorio durante la fase di elaborazione e in quella successiva del lavoro sul campo.

Non esiste però alcuna omogeneità di comportamento da parte delle Regioni, sulla definizione dei territori, su vincoli e distribuzione delle risorse, sulle modalità concertative, sulle tipologie di programmazione, che oscillano tra la forte stimolazione del territorio e la programmazione dall’alto.

Molto francamente credo che si dovrebbe esprimere un forte senso di preoccupazione e richiedere il punto della situazione in tutte le amministrazioni regionali sui Pit. Perché i Pit possono essere un’“occasione”, ma anche un grande “rischio”. Un rischio che si potrà ridurre, a mio parere, solo se si riuscirà a “metabolizzare” nel nuovo scenario della regionalizzazione l’esperienza della programmazione negoziata, dei patti territoriali in primo luogo.

Ben venga anche la pausa di riflessione che, come Autorità di gestione, il ministero dell’Economia, insieme alle Regioni, ci risulta farà su questo argomento a ottobre in un seminario che si terrà in Basilicata.

Perché il dato, che è politico, della preoccupazione?

Soprattutto perché oltre il 50 per cento della scommessa di riuscita della programmazione regionale nel Mezzogiorno si gioca sul meccanismo Pit, che è in assoluto la modalità operativa più complessa di programmazione e gestione, definibile come somma di assi, misure e fondi diversi, (i Pit non hanno un finanziamento specifico) che quindi richiamano responsabilità e competenze di più settori delle stesse amministrazioni regionali.

Alcune Regioni non hanno predestinato risorse ai Pit, preferendo attendere le manifestazioni d’interesse, altre hanno invece destinato l’ammontare delle risorse in percentuale consistente, forse troppo, sul proprio piano finanziario.

Ora, sappiamo che l’integrazione rientra tra i criteri fondamentali per l’assegnazione della riserva di perfomance degli interventi che dimostrino indici di efficacia ed efficienza, può anche darsi che le amministrazioni provinciali abbiamo un più fresco entusiasmo progettuale, ma il rischio del disimpegno automatico dei fondi, se non utilizzati, esiste, a fronte della complessità di cui sopra. Inoltre non è da sottovalutare il fatto che la programmazione dei Pit è una programmazione periferica molto spinta, che richiede un altissimo livello di qualità e professionalità da parte delle autorità di gestione.

Non si tratta di essere pitscettici, ma consapevoli che i Pit, una scelta dello Stato italiano che ha anche risposto alla Commissione Ue che sembrava voler pittizzare tutto, sono scelte di programmazione strategica da portare avanti con realismo e ragionevolezza, accelerando nelle realtà più motivate e mature e sperimentando in quelle più arretrate. Non dimenticando che si tratta di metodologie complesse, difficili, che vanno conosciute e di cui va valutato il vantaggio comparato.

Nel fare più sopra esempi di come si possa avere la desiderata complementarietà, dicevamo di patti territoriali che possono diventare nuclei di programmi integrati territoriali e di esperienze che partano da quella stagione per impostare la nuova programmazione dello sviluppo locale.

Dobbiamo dire con chiarezza, in tutte le sedi, che gli strumenti della programmazione negoziata, patti territoriali e contratti di programma innanzitutto, così come li abbiamo conosciuti, come progetti di sviluppo territoriale integrato con interventi plurimi per formazione, infrastrutture, servizi, recupero ambientale e ripristino della legalità, devono essere ricompresi e diventare parte integrante della programmazione dello sviluppo territoriale che le Regioni stanno attrezzando, in modo da non disperdere, ma anzi estendere e consolidare, la prassi della concertazione sociale e del partenariato istituzionale.

Per noi il nodo politico sta qui.

Il giudizio sui risultati degli strumenti della programmazione negoziata attivati non è certamente lineare, in particolare sui contratti di programma è negativo.

I dati aggiornati della dimensione del fenomeno li abbiamo nel rapporto che l’Ismea ha predisposto e che si diffonde in questi giorni. Da rimarcare l’ampio ventaglio di tipologie d’interventi nei patti; la prevalenza di investimenti nella produzione primaria compresi quelli destinati a diversificare le aziende agricole tramite attività turistico-artigianali; la prevalenza nel Mezzogiorno di progetti per il potenziamento dei sistemi di trasformazione e commercializzazione. Ma soprattutto la notizia, basata su un’analisi campione, che la creazione di un’unità occupazionale aggiuntiva in agricoltura assumerebbe un costo inferiore del 37 per cento a quello necessario nell’industria (190 milioni contro 260).

Certo manca un sistema di monitoraggio che permetta di valutare queste nuove esperienze di trasformazione del contesto territoriale che hanno valenze economiche, sociali, istituzionali e culturali.

Ma la discussione che è aperta ora sugli strumenti della programmazione negoziata ha poco a che fare con la sostanza dei problemi e più con i posizionamenti tattici relativi alle decisioni che il Governo dovrà assumere sulla titolarità ministeriale delle competenze sul comparto e sulle deleghe. Ed è ora che il Governo decida.

Questa lunga e complessa fase di intervento nello sviluppo territoriale, con risorse nazionali, non dimentichiamolo, 2500 miliardi solo nel 2000, dovrebbe essere riflettuta a dovere e traghettata a pieno titolo nella nuova programmazione regionale.

In concreto poi si tratta anche di completare la decretazione per i Patti specializzati agricoli - 64 su 91 hanno avuto il decreto di approvazione e devono partire con i progetti-, di fare chiarezza sui contratti di programma già presentati e quindi sul ruolo della Società sviluppo Italia, di definire la presa in carico da parte delle Regioni, con appositi Accordi di programma quadro, della gestione dei Patti territoriali e dei contratti d’area presentati fino al 2000. (Vedi la delibera Cipe di aprile 2001 sulla regionalizzazione degli strumenti di programmazione negoziata, con gli impegni ulteriori dello Stato a intervenire per le spese infrastrutturali).

In sintesi, non credo che si debba essere d’accordo con coloro che pensano di liquidare la stagione della programmazione negoziata come aria fritta.

Credo invece che vada valorizzata un’esperienza che abbiamo fatto diffusamente, ed anche nel seminario ne avremo un’eco, sul metodo della concertazione, il governo della molteplicità, l’importanza strategica della rete e della cooperazione, la percezione del contesto locale e dell’identità del territorio, il “vantaggio comparato” del Patto che è quello di agire sul miglioramento del contesto esterno alle imprese e sulla riduzione delle diseconomie ambientali, l’espressione di nuove professionalità nel campo della progettazione e dell’assistenza  alle aziende nella fase attuativa dei progetti.

Certo di fronte a queste tematiche complesse e al trasferimento delle competenze al territorio nel quadro di un federalismo della sussidiarietà, sono attese risposte in termini di soluzioni organizzative da parte di un’organizzazione come la Cia.

Sulla progettazione, l’assistenza alle aziende agricole multifunzionali, l’attivazione di forme di partenariato, la promozione di politiche di sviluppo locale, l’organizzazione dovrebbe promuovere nuove professionalità, indirizzi di lavoro, strumenti societari, strategie formative, cioè dare gambe a molti assunti lanciati dalla recente Conferenza nazionale sui servizi.

Così come dobbiamo riproporre ai nostri amici delle associazioni di prodotto e della cooperazione,  come abbiamo fatto anche nel Seminario di fine gennaio, di mettere in rete il nostro lavoro sulle politiche strutturali, per avere un valore aggiunto di sistema, per avere continuamente aggiornato il quadro delle possibilità, delle esigenze non soddisfatte e quindi delle sollecitazioni da portare avanti.

Da ultimo, su un grande tema di valenza generale mi sembra utile far soffermare i lavori del nostro seminario: l’allargamento dell’Europa ai Paesi dell’est europeo e i riflessi sulle politiche di coesione economica e sociale.

Ritengo che il processo non debba essere temuto, ma richieda una maggiore capacità di governo comunitario.

Il rapporto della Commissione sulle politiche di coesione economica e sociale, il cosiddetto Rapporto Barnier, sostiene che nel 2006 si avrà un notevole aumento delle disparità economiche, sociali e territoriali generate dall’allargamento dell’ Ue; le Regioni dei 15 paesi dell’attuale Ue vedranno la loro situazione migliorata in termini relativi ma non in termini reali e la popolazione eligibile all’Obiettivo 1 diminuirebbe di più della metà, se si mantenesse l’attuale criterio del Pil per abitante inferiore al 75 per cento della media dell’Ue allargata.

Il dibattito sulle soluzioni da adottare è solo agli inizi, ma la preoccupazione è già molto diffusa e tocca direttamente il nostro Paese.

Ritengo che la Cia dovrebbe battersi per mantenere anche nel futuro, dopo il 2006, la priorità delle politiche comunitarie per le Regioni in ritardo di sviluppo, sostenendo l’opportunità di criteri di ammissibilità per le aree in ritardo di sviluppo più adeguati e non limitati al solo Pil (infrastrutture e occupazione ad esempio), ma soprattutto rivendicando un riequilibrio strategico tra politiche di mercato e politiche di sviluppo rurale con relativo aumento di risorse per queste ultime.

Anche per avere più forza nel sostenere questo fronte, l’efficienza e l’efficacia nella gestione finanziaria delle risorse comunitarie da parte delle Regioni, in particolar modo dell’Obiettivo 1, diventa fondamentale.

I dati non definitivi sulla spesa del periodo di programmazione ‘94-‘99 confermano il buon recupero effettuato dalle Regioni in termini di capacità di spesa dei fondi strutturali, anche attraverso una maggiore padronanza dei meccanismi dell’overbooking, ma l’avvio della programmazione 2000-2006 è molto lento, troppo lento.

Fino ad ora le cause fondamentali sono da imputare alla complessità della nuova programmazione comunitaria e il doppio binario Por e complementi di programma ha causato ritardi, ma da ora in avanti il recupero deve essere rapido perché i finanziamenti non erogati al 31-12-2002 saranno persi.

L’8 per cento della spesa (il dato odierno) è una percentuale che se perdura a lungo non avrà scusanti e non potrà che denunciare come velleitario l’impegno sui programmi integrati territoriali.


Sintesi dell’intervento conclusivo di Massimo Pacetti

Nel suo intervento il presidente Massimo Pacetti ha affermato che la Confederazione italiana agricoltori ha esaminato le esperienze, i problemi e la complementarietà fra gli atti programmatori in materia di agricoltura e di sviluppo territoriale, nell’ambito di questo importante seminario nazionale.

A parere della Cia si è verificata una mancanza di coordinamento tra i vari strumenti di programmazione nelle regioni. E’ necessario, pertanto, una azione che riconduca nell’ambito dei programmi regionali tutti gli strumenti della programmazione negoziata, aumentando nel contempo la dotazione delle risorse finanziarie tanto a livello nazionale quanto a livello dei singoli bilanci regionali.

Nel suo intervento, il presidente nazionale Massimo Pacetti ha sottolineato anche come la prossima fase di attuazione del federalismo fiscale imponga ai livelli regionali una adeguata azione nelle fasi di programmazione degli interventi e di ricerca delle risorse necessarie nell’ambito dei bilanci regionali.

E’ indispensabile, quindi, attivare una nuova fase politica, nelle regioni, che ci porti ad essere interlocutori dei governi regionali, nella definizione dei programmi e delle scelte di bilancio che saranno sempre più importanti.

Nel prossimo futuro, in virtù del federalismo sia amministrativo che fiscale, ci saranno sempre meno risorse trasferite dallo Stato alle regioni con destinazione di spesa e sarà, quindi, maggiore l’impegno a garantire finanziamenti, nei bilanci regionali, per lo sviluppo dell’agricoltura e pertanto degli strumenti d’intervento, ivi compresi quelli di programma.

Pacetti ha, inoltre, evidenziato l’esigenza di procedere ad un’azione di coordinamento tra la programmazione regionale e i piani nazionali di settore, in particolare quello per le infrastrutture, i servizi, i trasporti.

Sarebbe necessario creare dei Centri di eccellenza, partecipati dalle istituzioni pubbliche e dai soggetti privati per operare un reale scambio di esperienze e come opera per l’individuazione dei punti critici nella realizzazione dei progetti. Penso, ad esempio, al ruolo delle Banche e degli Istituti di credito, alla necessità di armonizzare la concessione di licenze, autorizzazioni, concessioni, assunzioni, appalti.

L’azione della Cia dovrà essere indirizzata sia verso una fase di verifica delle scelte nei singoli programmi sia in un’iniziativa che punti al miglioramento dei servizi tecnici per la realizzazione delle azioni previste dai programmi.

Pacetti ha concluso rilevando la necessità di procedere ad una attenta verifica di medio termine degli strumenti della programmazione al fine di evidenziarne i punti critici e procedere celermente nella realizzazione degli interventi, in maniera tale da evitare le penalizzazioni, previste dalle normative Ue, per le regioni che non dimostrino una adeguata capacità di spesa.

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